LO 100 år:
Vokter av velferdsstaten
Av Asbjørn Wahl
Artikkel i magasinet Velferd våren 1999. Også trykket i
fagbladene til FO, Norsk Transportarbeiderforbund, Norsk Kjemisk
Industriarbeiderforbund og Norsk Jernbaneforbund (forkortet versjon).
Landets mektigste arbeidstakerorganisasjon, Landsorganisasjonen i Norge, kan stolt se tilbake på 100 års historie den 1. april i år. Ingen betviler vel fag- og arbeiderbevegelsens avgjørende rolle i byggingen av den norske velferdsstaten gjennom dette århundret. Fortsatt må vi se LO som vårt samfunns viktigste vokter av velferdsstatens ordninger og institusjoner. Om norsk fagbevegelse makter å stå opp for velferdsstatens prinsipper i ei tid med markedsliberalismen på offensiven og de offentlige budsjetter under press, er et annet spørsmål.
I historisk sammenheng er såvel fagbevegelsen som velferdsstaten relativt nye fenomen. De sprang begge ut av industrikapitalismens utvikling - med lønnsarbeidet som den dominerende form for produktiv virksomhet. Velferdsordningene var nettopp et svar på den sosiale utrygghet som fulgte med framveksten av lønnsarbeid i et arbeidsmarked. Blant de første kravene som ble reist fra arbeiderklassen, i det den begynte å organisere seg ved slutten av forrige århundre, var da også at det skulle etableres forsikringsordninger som gjorde at man ble sikret økonomisk når man ikke kunne delta i lønnsarbeid - ved sykdom, ulykker og alderdom.
Velferdsordninger har imidlertid vokst fram i hele den vestlige, industrialiserte verden. Så hva er det som er særegent med den norske (eller nordiske) velferdsstaten, og hvordan har fagbevegelsen bidratt til å forme denne spesielle velferdsmodellen? Hvilke krefter og aktører nasjonalt og internasjonalt har påvirket den type velferdskapitalisme vi kjenner i vårt land? Ved LOs 100-års jubileum kan det være interessant å vurdere disse spørsmålene med nye øyne og med den distanse som hundre års historie gjør mulig.
Den nordiske modellen
Grovt sett kan vi si at velferdssystemene i den industrialiserte verden har utviklet seg etter tre ulike modeller, en markedsmodell (som i USA), en yrkesbasert modell (som i Tyskland) og en universell heloffentlig modell ("den nordiske modell").
Også i vårt land var de første velferdsordninger av den markedsliberalistiske typen, der ytelser kun skulle målrettes til de "trengende" gjennom behovsprøving. Særlig i tiårene etter siste verdenskrig ble imidlertid den sosialpolitiske universalisme lagt til grunn for velferdsstatens utvikling: Alle innbyggere skulle, i kraft av medborgerskapet, automatisk omfattes av de offentlige velferdsytelser, og de skulle være rettighetsbaserte.
Slik ble ikke bare trygdeordninger, men også produksjonen av velferdstjenester, bygget ut som heloffentlige tilbud. Trygdeordningene, som for eksempel Folketrygden og Sykelønnsordningen, skulle dertil være av et slikt omfang at levestandarden kunne opprettholdes, og behovet for privat inntektsforsikring overflødiggjøres. Fri med lønn for å ta seg av omsorgsarbeid er også en viktig del av denne modellen.
Ved siden av å gi et av verdens beste sosiale sikkerhetsnett, bidrar den nordiske modellen på flere måter også til en omfattende omfordeling av verdiene i samfunnet. Dette skjedde ikke bare gjennom kontantoverføringer, men også som et resultat av sterk vekst i den offentlige tjenesteytingen. Det er den som har bidratt til at Norge har oppnådd en svært høy sysselsetting - særlig ved at kvinner ble trukket inn i arbeidsmarkedet.
Sosialisme eller sosialliberalisme?
Fag- og arbeiderbevegelsens sterke posisjon i vårt samfunn bidro avgjørende til at velferdsordningene ble utviklet i retning av universelle og heloffentlige ytelser. Selve ideen om et statlig sosialt ansvar ble imidlertid politisk først båret fram av partiet Venstre, sosialliberalismens fanebærer, som fra slutten av forrige århundre ledet en aktiv reformperiode i vår historie. Ved siden av ny arbeidslovgivning ble det også innført obligatoriske yrkes- og arbeidsplassbaserte forsikringsordninger etter tysk modell.
Denne reformperioden ebbet imidlertid ut tidlig i dette århundret, og gjennom den økonomiske kriseutviklingen fra omkring 1920 til midten av 30-åra sto velferdsutviklingen på stedet hvil. Først da Arbeiderpartiet i kriseforlik med daværende Bondepartiet i 1935 overtok regjeringsmakten, tok byggingen av det vi i dag kjenner som den norske velferdsstaten til.
Samme år skjedde imidlertid en annen avgjørende begivenhet i norsk arbeidsliv, som har fått mindre oppmerksomhet, men som kanskje har hatt vel så stor betydning, nemlig inngåelsen av Hovedavtalen, "arbeidslivets grunnlov", mellom LO og Norsk Arbeidsgiverforening (NAF). Det var denne som symboliserte det store klassekompromisset mellom arbeid og kapital i vårt samfunn.
Selv om mye av den politiske retorikken gjennom hele velferdsstats-perioden har dreid seg om "den sosialistiske" mot "den borgerlige" blokk, var det likevel ikke et sosialistisk byggverk fag- og arbeiderbevegelsen satte i gang ved erobringen av regjeringsmakten. Mens sosialisme innebærer opphevelse av lønnsarbeidet gjennom avskaffelse av den private eiendomsretten til produksjonsmidlene, så har arbeiderbevegelsens dominerende prosjekt her i landet i all hovedsak bestått i å reformere kapitalismen. Slik vokste velferdsstaten fram, og slik har arbeiderbevegelsens historiske rolle faktisk vært å virkeliggjøre sosialliberalismens prosjekt - sosialstaten som ble videreutviklet til velferdsstat - heller enn å kjempe for en sosialistisk samfunnsorden. Så lenge kapitalismen blomstret og arbeidstakerne fikk sin del av verdiskapningen, fikk ikke sosialistene noen masseoppslutning blant arbeidstakerne.
Klassekompromisset
Mens den første tredjedelen av dette århundret var preget av til dels sterk polarisering mellom fagbevegelsen og arbeidsgiverne, innevarslet begivenhetene i 1935 en ny situasjon. Kompromisset mellom arbeid og kapital, det man i Tyskland kaller konsensus-politikken, skulle vise seg å bli grunnleggende for samfunnsutviklingen. Det var på basis av dette klassekompromisset at de viktigste ordninger og institusjoner i dagens velferdsstat ble etablert i løpet av vel tre tiår etter den andre verdenskrigs avslutning.
Kompromisset hvilte på en sterk fag- og arbeiderbevegelse på den ene siden, og en kapitalisme i stabil og sterk økonomisk vekst på den andre siden. Den jevne velstandsutviklingen og de viktige velferdsreformer som veksten i økonomien ga rom for, var forutsetningene for at de fagorganiserte skulle gi sin tilslutning til kompromisset. Gjennom etterkrigsåra ble dette strukturelt befestet gjennom en rekke lover, avtaler og reformer, som sikret den jevne kvinne og mann en rekke styrkeposisjoner, rettigheter og sosiale sikkerhetsnett.
LOs bidrag i kompromisset var å akseptere den kapitalistiske organisering av økonomien, den private eiendomsretten til produksjonsmidlene og arbeidsgivernes styringsrett. Samtidig sørget LO for, med hard hånd, å opprettholde arbeidsfred og en sterkt sentralisert kontroll med og tilbakeholdenhet i lønnskampen. Forenklet sagt var velferdsstaten og velstandsutviklingen det fagbevegelsen fikk igjen for å oppgi sitt sosialistiske prosjekt, ettersom klassekompromisset jo var solid etablert innenfor rammen av en riktignok nasjonalt regulert kapitalistisk økonomi.
Klassekompromisset var imidlertid en skjør konstruksjon. Ettersom fagbevegelsens styrkeposisjoner i kompromisset delvis hvilte på den kapitalistiske økonomiens sterke vekst og stabilitet, ble disse posisjonene raskt undergravet når systemet kom i krise. Det er nettopp det som har skjedd de siste par tiårene. De økonomiske krisetendensene siden begynnelsen av 70-tallet har resultert i skjerpet kamp om markedene. Markedsliberalismen har slått gjennom på det politiske plan, og kapitalkreftene har gått på offensiven for blant annet å redusere kostnadene i produksjonen - gjennom å svekke fagbevegelsens rettigheter, holde lønnsutviklingen nede og redusere de offentlige utgiftene, det vil si velferdsstatens økonomi. Hittil har likevel den særnorske konjunkturen basert på store oljeinntekter bidratt til å dempe presset på såvel velferdsstaten som på arbeidstakerne direkte.
Systemkonkurransens bidrag
I den internasjonale debatten om velferdsstaten er også et annet interessant forhold blitt fokusert de siste årene. Særlig er det den kjente britiske historikeren Eric Hobsbawn, som i sin anerkjente bok om vårt århundre, "Age of Extremes", trekker fram eksistensen av Sovjet-kommunismen som en vesentlig forutsetning for utviklingen av velferdsstater i vest. (I fjor var dette et av temaene for en debatt i Aftenposten, med Kjartan Fløgstad og Ottar Brox på Hobsbawms side og Rune Slagstad m.fl. som opponenter.)
Hypotesen baserer seg på at arbeidsklassen i store deler av Vest-Europa hadde sterk sympati for sosialisme og kommunisme, og at en rå og umenneskelig kapitalisme kunne styrke denne tendensen. Det gjorde kapitalistene mer ettergivende i forhold til å akseptere omfattende velferdsordninger, samtidig som sosialdemokratiet ble sett på som det viktigste bolverk mot Sovjet og kommunismen. Denne risikoen for kommunisme gjorde det nødvendig å fordele den velferden som veksten i den kapitalistiske økonomien gjorde mulig. Utviklingen av en "velferds-kapitalisme" ville samtidig bidra til å styrke sosialdemokratiets posisjon i arbeiderbevegelsen.
Kommunistfrykten var med andre ord en vesentlig forutsetning for at kapitalkreftene overhodet aksepterte et historisk kompromiss med arbeiderbevegelsen. Paradoksalt nok bidro altså en mislykket økonomisk og politisk modell i øst til å menneskeliggjøre kapitalismen i vest. I dette ligger det selvfølgelig sterke begrensinger i velferdskapitalismen som fenomen.
Med sammenbruddet i Sovjetunionen og Øst-Europa omkring 1990 forsvant nemlig den eneste alternative samfunnsmodellen til kapitalismen, som dermed hadde seiret på alle fronter og ikke lenger trengte å kompromisse med arbeiderklassen i utviklingen av samfunnet. Kapitalen kunne uhemmet forfølge sine økonomiske og politiske interesser. Dermed rystes i dag klassekompromisset fra 30-åra og konsensuspolitikken fra etterkrigstida i sine grunnvoller i hele Vest-Europa. Klassekompromissets viktigste resultat, velferdsstaten, settes under et økende press, eller for å si det med den konservative tyske avisen Frankfurter Allgemeine Zeitung: "Velferdsstaten har blitt et framtidsbedrag, større sosiale forskjeller er uunngåelig." (30.4.96.)
LO på defensiven
Klassekompromissets reform-politikk kulminerte med den nye Arbeidsmiljøloven i slutten av 70-årene. En lov med visjoner og intensjoner på vegne av arbeidernes rettigheter og velvære som ingen har sett maken til i noe samfunn, men som heller aldri fikk sine intensjoner innfridd - ettersom høykonjunktur slo over i krise og klassekompromisset begynte å slå sprekker. Det presset som eksisterer mot Arbeidsmiljøloven i dag er en talende illustrasjon på en reformperiode som har gått i revers.
Nå er vi over i en fase der det ikke er snakk om å rykke fram med nye velferdskrav, men å forsvare det som allerede er oppnådd. Velferdsordningene lar seg imidlertid ikke fjerne over natta, nettopp på grunn av at kompromisset avleiret seg i lov- og avtaleverk og i samfunnets institusjoner. Den omfattende forskyvning av styrkeforholdet til fordel for kapitalkreftene, som vi har opplevd de siste årene, har derfor fortsatt et stort endringspotensial i seg. Stykke for stykke kan vi derfor risikere at velferdsstaten plukkes fra hverandre.
I denne situasjonen gjennomføres det omfattende angrep på fagbevegelsens tilkjempede rettigheter. Mye av dette kan rubriseres under stikkordet "fleksibilisering av arbeidsmarkedet". Det vil si svekking av arbeidstidsbestemmelser, fjerning av minstelønnsordninger, redusert stillingsvern, økende kontraktsarbeid, uthuling av en rekke andre faglige rettigheter - og angrep på velferdsordninger (sykelønn, pensjoner, økende egenandeler).
Denne offensiven fra kapitalkreftene er internasjonal, men kampen føres innenfor nasjonalstatens rammer. Det har ført til at fagbevegelsen her i landet, som i de fleste andre vestlige land, har fortsatt i ånden fra klassekompromisset og på avgjørende områder alliert seg med de nasjonale kapitalkreftene i kampen for konkurranseevnen - der også lønns- og arbeidsbetingelser i stor grad aksepteres som konkurransefaktorer. Moderate tariffoppgjør og en viss ettergivenhet i retning av å reversere reform- og velferdspolitikken har vært og er det konkrete innhold i denne politikken. For en fagbevegelse som har akseptert systemets rammer, framstår lite annet som realistisk.
Prinsipper for fall?
Dermed har innholdet også i den norske velferdspolitikken langsomt begynt å endre kurs. Den universelle, heloffentlige modellen er ikke lenger så selvsagt som tidligere. Det snakkes ikke lenger først og fremst om rettigheter, men om plikter, og vi ser tendenser til at såvel den amerikanske som den tysk-kontinentale modellen siver inn i vårt velferdssystem.
Den såkalte arbeidslinja ("welfare-to-work"), som Arbeiderpartiet har stått i spissen for å innføre her i landet, er, som forsker Nanna Kildal ved Universitetet i Bergen påpekte i en kronikk i Dagbladet nylig (24.2.99), utviklet på inspirasjon fra den amerikanske velferdsmodellen. I USA har den bidratt til å øke forskjellene i samfunnet og svekke arbeidstakernes rettigheter, fastslår Kildal. Norsk fagbevegelse støtter arbeidslinja.
Begrepet behovsprøving har nærmest vært et skjellsord i arbeiderbevegelsens velferdspolitikk - etter at "forsorgs-samfunnet" ble erstattet av de universelle rettigheters velferdsstat. Om ordet ikke har kommet til heder og verdighet igjen, sniker imidlertid realitetene seg langsomt inn under andre etiketter. Sterkere målretting, bedre prioritering og økt treffsikkerhet heter det nå, når bostøtte og andre velferdsordninger skal skreddersys til de som "virkelig har behov" for statens støtte - altså "de trengende".
Selv har LO forhandlet fram Avtalefestet pensjon (AFP), en omfattende velferdsordning etter tysk yrkesbasert modell. Om enn aldri så bra for dem den omfatter, representerer den likevel nok et brudd med den heloffentlige, universelle, nordiske velferdsmodellen. Det kan selvfølgelig ikke fagbevegelsen anklages for. For den framstår forhandlingsveien som eneste alternativ når den politiske vegen er blokkert.
Innen den kommunale produksjonen av velferdstjenester er anbud og konkurranseutsetting på full veg inn - med andre ord en privatisering av utførelsen av ytelsene. Folketrygden utvikler seg i retning av et langt mer sammentrengt system, der tilleggspensjoner i økende grad baseres på individuelle eller yrkesbaserte forsikringsordninger.
Slik kan vi se at prinsipper står for fall også i den norske velferdsmodellen. Arbeiderbevegelsens politiske arm, Arbeiderpartiet, har store problemer med å opprettholde klare politiske prinsipper i forhold til denne utviklingen. I mange sammenhenger er det nettopp Arbeiderpartiet som driver fram ordninger i strid med "den norske modellen" - og kaller det modernisering. Hittil har det dermed blitt fagbevegelsen som klarest har forsvart den velferdsstat vi kjenner. Med et langt hardere samfunnsmessig klima, en overdreven tendens til å følge Arbeiderpartiet i tykt og tynt og en mild ettergivende holdning, er imidlertid LOs innflytelse i samfunnet svekket. Da kan velferdsstaten fort bli "et framtidsbedrag", hvis ikke de fagorganiserte selv og befolkningen ellers setter foten ned. Her ligger LOs monumentale utfordring i det den går inn i sitt andre hundreår.
Asbjørn Wahl
Wahl er nestleder i landstransportdivisjonen i ITF,og konsulent i Norsk Kommuneforbund. Han kan kontaktes på e-post: Asbjørn Wahl
Andre innlegg i serien MIN MENING
Tilbake til
http://home.sol.no/~geirs1/